Rapport sur la consultation. Consultation auprès des fournisseurs : Approvisionnement en petits navires

Date de publication : Janvier 2013

Préparé par : Bureau des petites et moyennes entreprises et de l’engagement stratégique, Approvisionnements, Travaux publics et services gouvernementaux Canada

Note au lecteur: Ceci est la version HTML de l'qui est disponible en format PDF sur la page sur la page Web Consultations et rapports du site Web d'Achatsetventes.gc.ca

Introduction

Aperçu

Le fournisseur fait partie intégrante de la chaîne d’approvisionnement du gouvernement du Canada. Le système d’approvisionnement dans son ensemble est davantage en mesure de fournir les résultats prévus lorsque Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) facilite la participation du fournisseur au processus d'approvisionnement. L'amélioration de ce processus sous l'angle du fournisseur rejaillit sur l'ensemble des intervenants.

Dans le cadre des démarches régulières auprès des fournisseurs, TPSGC a été approché par la « Nova Scotia Boatbuilders Association (NSBA) », qui a repéré un certain nombre de sujets de préoccupation à l'égard des pratiques d'approvisionnement actuelles de TPSGC concernant les petits navires. La présentation de la NSBA se trouve à l'annexe A. Le Bureau des petites et moyennes entreprises (BPME), a par la suite consulté l'industrie des embarcations, au nom de TPSGC, sur des enjeux propres à l'approvisionnement en petits navires pour tenter de déterminer l'ampleur des préoccupations exprimées par la NSBA et de cerner des aspects du processus d'approvisionnement actuel qu'il est possible d'améliorer.

Portée

Les consultations et le présent rapport portent essentiellement sur les embarcations et sur l'approvisionnement en petits navires par le gouvernement du Canada. Ils ne concernent nullement l'approvisionnement relatif à la construction navale sur lequel porte la Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale.

Objet

Le présent document vise à résumer les commentaires des fournisseurs et les conclusions et les enjeux qui s'en dégagent.

Approche

La consultation a été réalisée au moyen d'un questionnaire en ligne ayant pour but de recueillir les commentaires auprès d'entreprises de toutes tailles et de toutes régions confondues ainsi qu'auprès de fournisseurs gouvernementaux antérieurs, actuels ou éventuels au sein de l'industrie des embarcations. "Toutes les entreprises identifiées comme constructeurs canadiens de bateaux dans la base de données du gouvernement, soit le système Données d’inscription des fournisseurs (DIF), ont été invitées à prendre part à la consultation." En tout, 47 fournisseurs y ont participé et ont donné des renseignements sur les questions soulevées par la NSBA. Les données et les renseignements rassemblés au cours de la consultation ont été examinés et analysés pour dégager les conclusions figurant dans le présent rapport.

Constatations

La section sur les constatations contient un sommaire des commentaires formulés par les fournisseurs de petits navires (aussi appelés les constructeurs d'embarcations). Ces constatations sont présentées de manière thématique. Elles réunissent souvent les résultats et les thèmes qui surgissent de plusieurs questions tirées du questionnaire. On peut consulter d'autres résultats quantitatifs à l'annexe B – Rapport du sommaire des données quantitatives.

Profil des répondants

Des fournisseurs de toutes les régions du Canada ont répondu au questionnaire. La Région de l'Atlantique représente le plus grand nombre de fournisseurs (36 %). Celui-ci est relativement équivalent dans la Région du Pacifique (21 %), dans la Région du Québec (21 %) et dans la Région de l'Ontario (17 %). Seul un très petit nombre de répondants proviennent de la Région de l’Ouest ou de la région de la capitale nationale (RCN).

Un très petit nombre de fournisseurs s’est qualifié d'entreprises autochtones, selon la définition de la Stratégie d'approvisionnement auprès des entreprises autochtones (SAEA), ce qui dénote une petite base de fournisseurs de cette catégorie.

La majorité des fournisseurs (83 %) se sont qualifiés de petites entreprises (moins de 100 employés). Les derniers 17 % se sont quant à eux qualifiés de moyennes entreprises (entre 101 et 499 employés). Aucun fournisseur ne s'est qualifié de grande entreprise. Ces données indiquent que l'industrie des petits navires est formée principalement de petites entreprises de moins de 100 employés.

Près de la moitié (45 %) des répondants sont actuellement fournisseurs du gouvernement, alors qu'une autre tranche de 30 % l'ont été dans le passé. Les 25 % de répondants qu'il reste ont signalé ne jamais avoir été fournisseurs du gouvernement fédéral.

Faire affaire avec le gouvernement fédéral

On a demandé aux répondants de préciser ce qui fait du gouvernement du Canada un client intéressant. Ils ont relevé certains facteurs qui les incitent à faire affaire avec le gouvernement, notamment :

• un sentiment de loyauté et de patriotisme à l'égard du Canada et le désir de fournir au gouvernement les meilleurs produits qui soient;
• l'idée selon laquelle le gouvernement fédéral est l'un des premiers acheteurs de petits navires, une source fiable de nouveaux contrats et contrats renouvelés ainsi qu'une source fiable de produits;
• des contrats bien définis, des spécifications claires, une communication franche et un processus d'approvisionnement structuré.

Outre des facteurs opérationnels comme la taille, la portée ainsi que les exigences en matière de durée de production et de livraison, les répondants ont énoncé plusieurs facteurs qui les aidaient à déterminer s'ils faisaient affaire avec le gouvernement. Ils ont signalé qu'un processus de demandes de soumissions complexe et des coûts élevés liés à la présentation d'une soumission pouvaient les dissuader d'en présenter une. Par exemple, l'un des répondants a indiqué qu'il faut environ entre 30 et 40 heures pour préparer une demande de soumissions et que les chances de la remporter sont minces. Ce fournisseur a fait observer que l'utilisation de qualifications préliminaires constituerait une solution possible. D'autres répondants ont signifié que des spécifications et des exigences mal définies ou inappropriées concernant la présentation de soumissions pour marchés publics avaient un effet dissuasif.

Enjeux potentiels visant les pratiques actuelles en matière d'approvisionnement

La soumission de la NSBA a relevé certains points qui pourraient être considérés dans le cadre du processus d'achat de petits navires. On a demandé aux fournisseurs de dire s'ils estiment qu'il y a là matière à préoccupation dans le processus actuel.

Normalisation et clarté des exigences

Presque tous les répondants (95 %) relèvent que des pratiques de demandes de soumissions non uniformes, notamment des modèles de demandes de propositions (DP) et de contrats non normalisés et le recours à des stratégies d'approvisionnement sont des sujets préoccupants. Selon eux, il ne semble y avoir aucune approche normalisée pour ce qui est des exigences, des spécifications ou des critères d'évaluation. Les fournisseurs observent que les approches utilisées pour l’approvisionnement en petits navires diffèrent énormément entre les régions de l'Ouest, du Pacifique, du Centre et de l'Atlantique, ce qui crée de la confusion chez ceux d'entre eux qui souhaitent faire affaire avec plusieurs régions du pays.

Quatre-vingt-neuf pour cent des fournisseurs estiment que des exigences et des spécifications mal définies relativement aux DP sont une source de préoccupation pour ce qui est de l'approvisionnement en petits navires, ce qui pourrait causer des retards de calendrier et réduire la souplesse de l'industrie. Ils ont le sentiment que les spécifications et les exigences sont souvent embrouillées, trop complexes ou qu'elles font une trop grande place à l'interprétation. Par conséquent, les fournisseurs ne peuvent faire autrement que de poser de nombreuses questions pour clarifier ces points. Cette situation peut créer de la confusion chez les deux parties et des ressources pourraient être affectées à des travaux improductifs. Or, s'assurer que les exigences sont d'entrée de jeu bien définies et sans équivoques permettrait d'éviter ce problème.

Les fournisseurs ont souligné le manque de compréhension de la part du personnel de l'approvisionnement de TPSGC concernant les spécifications ou les besoins en matière de navires. Par exemple, certains des fournisseurs ont relevé que le personnel de l'approvisionnement exigeait des spécifications trop rigoureuses pour le type de navire à construire ou pour les matériaux à utiliser, et ce, même si, selon la connaissance de l'industrie et des produits, des produits ou des matériaux de rechange pouvant être disponibles répondent aux mêmes normes de rendement.

Calendrier du processus d'approvisionnement et coût de la présentation d'une soumission

Les répondants ont exprimé des préoccupations quant au calendrier du processus d'approvisionnement et aux ressources requises pour élaborer les réponses à un processus concurrentiel. Plus particulièrement, 92 % d'entre eux ont indiqué être préoccupés par la durée, la portée et les échéances des approvisionnements. Ils ont aussi mentionné qu'ils ont besoin de plus de temps pour préparer des réponses de qualité, et que, dans certains cas, ils ne peuvent pas justifier les ressources requises pour élaborer une soumission et n'essaient donc pas de soumissionner sur des marchés publics.

De plus, 89 % des répondants ont souligné des problèmes liés au coût de la présentation d'une soumission, indiquant que celui-ci dépasse souvent le bénéfice potentiel du marché, s'il est remporté. Ils ont aussi mentionné le problème créé par la possibilité qu'une demande de soumission ou des besoins annulés entraînent une perte d'investissement. Selon eux, il est possible que cette situation découle d'un manque de compréhension entre les clients et les fournisseurs au sujet des attentes, des capacités et des budgets. Plusieurs répondants ont mentionné que le processus les empêche de faire concurrence à de grandes entreprises qui peuvent allouer plus de temps, de ressources et de personnel au processus de soumission.

Délais d'exécution des marchés

La majorité des répondants (74 %) ont exprimé des préoccupations quant aux exigences d'exécution des contrats. Ils ont souligné que les délais et les exigences de livraison étaient trop restrictifs et ne reflétaient pas les vrais délais de construction de navires et de livraison. Ils ont aussi mentionné qu'il arrive souvent que le temps accordé ne soit pas suffisant pour répondre aux exigences du contrat (construire le navire). De plus, les fournisseurs ont manifesté leur préoccupation liée au fait que la construction doive être terminée avant la fin de l'exercice fiscal des ministères fédéraux, soit le 31 mars.

Prix au détriment de la qualité

Une imposante majorité des fournisseurs (92 %) ont indiqué que l'importance que le gouvernement accorde au prix plutôt qu'à la qualité dans le cadre du processus d'achat de petits navires est un problème. Selon plusieurs d'entre eux, la qualité devrait jouer un rôle accru dans le processus d'évaluation, et le prix le plus bas ne représente pas toujours la meilleure valeur. Les répondants ont reconnu les défis associés aux méthodes d'évaluation, mais plusieurs d'entre eux ont indiqué qu'un système de pointage coté qui tient compte des facteurs autres que le prix, assurerait un meilleur équilibre entre les préoccupations du gouvernement liées au coût et à la qualité.

Préqualification

Une grande partie des répondants (71 %) ont indiqué être préoccupés par la préqualification des installations, du contrôle et de la gestion de la qualité, de l'expertise, de la main-d'œuvre et de la situation financière. Plusieurs fournisseurs ont manifesté leur soutien pour la préqualification en indiquant que cette méthode aide à rationaliser le processus et à réduire le chevauchement. Cependant, bon nombre de répondants ont formulé des mises en garde contre les défis de la préqualification, soulignant les aspects suivants :

• Il se peut que beaucoup d'entreprises ne puissent pas se qualifier;
• Si le coût de la qualification est trop élevé, cela pourrait décourager les petites entreprises de participer;
• De mauvaises lignes directrices peuvent favoriser les fournisseurs établis aux dépens des nouveaux ou petits fournisseurs;
• La préqualification, si elle n'est pas normalisée à l'échelle du pays, peut causer davantage de confusion et rendre le processus plus complexe;
• Tout système de préqualification doit pouvoir s'adapter aux conditions changeantes pour que le gouvernement ait accès à des renseignements actuels sur les entreprises au moment d'accepter les soumissions.

Paiement

La majorité des répondants (71 %) ont indiqué que les liquidités de paiement, y compris les paiements qui ne sont pas étroitement liés aux coûts engagés, les retenues au-dessus de la somme minimale raisonnable et les longs délais de paiement représentent des problèmes pour l'approvisionnement en petits navires. De nombreux fournisseurs ont manifesté leur frustration quant au délai précédant les paiements par le gouvernement fédéral et ont indiqué qu'ils les reçoivent souvent après les 30 jours permis. Ces répondants ont mentionné qu'en raison de ces paiements en retard, ils ont de la difficulté à assurer la viabilité et la rentabilité de leur entreprise.

Un bon nombre de répondants ont aussi soulevé des préoccupations quant aux retenues de garantie, indiquant que celles-ci sont souvent trop élevées et que, dans certains cas, elles ajoutent au fardeau fiscal des fournisseurs puisqu'ils doivent parfois payer la taxe de vente harmonisée (TVH) et de l'impôt sur le revenu pour les retenues facturées, mais non payées. Les répondants ont suggéré des retenues maximales de 5 % à 10 %.

La majorité des répondants (69 %) ont indiqué ne pas savoir si le financement est équitable ou représentatif des exigences, de la complexité et des risques. Plusieurs d'entre eux ont affirmé que cette préoccupation découle du nombre de soumissions perdues ou annulées, tandis que quelques-uns ont indiqué qu'il ne s'agit pas d'un problème.

Responsabilité liée au rendement

Une grande partie des répondants (89 %) ont exprimé des préoccupations quant à la responsabilité liée au rendement, y compris les situations où le Canada détermine la conception et considère l'entrepreneur responsable du rendement. Plusieurs répondants ont mentionné la responsabilité démesurée des entrepreneurs dans le cadre de certains marchés publics. De plus, bon nombre de répondants ont indiqué que, lorsque le Canada détermine la conception et que le constructeur respecte ces spécifications, ce dernier ne peut pas ou ne doit pas être tenu responsable du non-fonctionnement de la conception. Les répondants ont indiqué que, dans de tels cas, la conception est la responsabilité du Canada, et qu'il n'est pas raisonnable d'en tenir le constructeur responsable.

Dans le même ordre d'idée, 77 % des répondants ont indiqué que ce problème pourrait être résolu en définissant la responsabilité de l'état ou en se servant de marchés fondés sur la conception et la construction.

Prochaines étapes

Cette consultation a confirmé que les questions soulevées à l’origine par le NSBA sont généralement partagées par les autres constructeurs d’embarcations.

Des discussions plus approfondies par la tenue de conférences sur les perspectives d'approvisionnement permettront d’explorer les meilleures solutions appropriées.

Annexe A – Soumission de la Nova Scotia Boatbuilders Association (NSBA)

13 janvier 2011

Préoccupations et solutions : Processus d'approvisionnement en petits navires du Canada

Préparée par la NSBA

Personne-ressource : Tim Edwards, directeur général

Téléphone : 902-423-2378

Courriel : nsbaexec@eastlink.ca

www.nsboats.com

Présélection des entreprises de construction de navires – une proposition de la NSBA

Présenter une soumission dans le cadre d’un appel d’offres du gouvernement pour des petits navires est un processus coûteux en temps et en argent pour toute entreprise de construction de navires. Il importe donc que les entreprises qui ont peu de chance de se voir adjuger un contrat ne soient pas sollicitées ni encouragées à soumissionner.

La NSBA formule les propositions suivantes à l’intention de TPSGC dans le but de simplifier le processus d’appel d’offres pour les petits navires.

1. Élaborer un nouveau processus d’appel d’offres pour les petits navires dont la longueur est inférieure à 24 mètres.
   Remarque importante
   Selon la Stratégie nationale d’approvisionnement en matière de construction navale du Canada, les petits navires sont ceux qui pèsent moins de 1 000 tonnes. Ce seuil est bien au-delà de la taille des navires fabriqués par les constructeurs de navires; les navires de 1 000 tonnes mesurent habituellement plus de 75 mètres (246 pieds) de long et sont fabriqués par l’industrie de la construction navale.
   Le point no 1 n’est pas essentiel à notre processus de présélection et ne devrait pas être retenu s’il menace de quelque manière que ce soit la mise en œuvre de la Stratégie nationale d’approvisionnement en matière de construction navale du Canada.
2. Présélectionner les constructeurs de petits navires, p. ex., les navires dont la longueur est inférieure à 24 mètres, selon des éléments fondamentaux tels que :
   • Installations – les installations de l’entreprise conviennent-elles à la construction du navire de la taille et du type demandés?
   • Système de gestion de la qualité – quel système de gestion de la qualité l’entreprise possède et applique-t-elle régulièrement?
   • Programme de contrôle de la qualité – quel programme de contrôle de la qualité l’entreprise possède et applique-t-elle régulièrement?
   • Matériau de construction – l’entreprise possède-t-elle un savoir-faire dans le domaine de l’acier, de l’aluminium, des composites, du bois ou du bois-époxy? Ou dans tous les domaines?
   • Main-d’œuvre – quelle est l’expertise technique de la main-d’œuvre et quelle expérience pertinente possède-t-elle? Quelles sont les compétences des employés clés?
   • Stabilité financière – l’entreprise a-t-elle une stabilité financière suffisante pour exécuter le contrat?

Pour faire en sorte que toutes les entreprises aient des possibilités équitables de construire des navires pour le gouvernement, toute entreprise qui le désire devrait avoir la possibilité d'être présélectionnée. Cette présélection ne devrait pas entraîner des coûts élevés pour l'entreprise. Néanmoins, la NSBA reconnaît l’importance du respect de normes élevées; les chantiers présélectionnés doivent donc être en mesure de produire des navires de qualité.

La présélection des constructeurs de navires par TPSGC permettrait d'éliminer la nécessité pour les soumissionnaires d’exposer les critères énumérés ci-dessus dans toutes les offres présentées à TPSGC en réponse à un appel d’offres pour des petits navires. Il en découlerait un processus de soumission beaucoup moins coûteux pour l’industrie de la construction navale.

FIN

Annexe B – Rapport du sommaire des données quantitatives

5. Pourquoi souhaitez-vous avoir le gouvernement du Canada comme client?

Les réponses à cette question sont résumées dans la section de Faire affaire avec le gouvernement fédéral, à partir de la page 1.

6. Quels sont les facteurs qui vous poussent à vouloir devenir fournisseur pour le gouvernement du Canada?

Les réponses à cette question sont résumées dans la section de Faire affaire avec le gouvernement fédéral, à partir de la page 1.

18. Y aurait-il d'autres enjeux liés au processus actuel d'approvisionnement en petits navires qui n'ont pas été déterminés? Veuillez indiquer l'ordre de priorité que vous attribueriez à ce ou ces enjeux.

à l’exception des questions déjà abordées dans la section Constatations, aucun autre thème n’est ressorti à la suite des réponses à cette question.

Ceci termine le rapport. Veuillez retourner au site Achatsetventes.gc.ca